A Tanács mint fő döntéshozó szerv – döntéshozatal a Tanácsban

 

            A Tanácsközpontú döntéshozatalra épülő rendszerben a tagállamok közötti konszenzus kialkítása a fontos, amely folyamatban kienelt feladatuk van az alsóbb szintű fórumoknak -  a COREPER és az e mellett működő munkacsoportoknak. Folyamat: a bizottsági javaslat eljut az állandó képviselethez, ettől a nemzeti kormányhoz, a nemzeti álláspont vissza, amelyet először a munkacsoportokban vitatnak meg, majd magában a COREPER-ben. Ezután a döntésközeli helyzetben kerül a miniszterek elé és ha konszenzus alakul ki, akkor a miniszterek sokszor tárgyalás nélkül fogadják el a javaslatot. Fontos megjegyezni, hogy ebben a modellben a kompromisszumok elérésében kiemelkedő szerepe lett a Tanács soros elnökségét betöltő országnak.

            Az egyre bonyolultabbá váló konszenzuskialakítás következménye volt az állam és korményfők bevonása a döntéshozatalba, akik mintegy fellebviteli testületként hozzák meg a legfontosabb kompromisszumokat és jelölik ki az együttműködés irányvonalait (1974- az Európai Tanács intézményesítése). Itt fontos rámutatni, hogy  az uniós döntésrendszer legkomolyabb problémája a konszenzusos döntések nagy száma a Szerződés többszöri módosítása elenére is (Egységes Okmány, Maastricht, Amszterdam). További gond, hogy mivel a Tanács a legfőbb döntéshozó, ezért a tagállamok kormányai a legfőbb döntnökök -  a nemzeti parlamentek is csak a kormányukon keresztül tudnak bekapcsolódni a közösségi döntéshozatalba. Demokrácia deficit: nem szükséges, hogy a nemzeti álláspont a demokrácia szabályai szerint alkuljon ki és így problematikussá válik a közösségi döntések hazai végrehajtása is.

 

 DEMOKRÁCIA-DEFICIT

Demokratikus képződmény-e az Európai Unió? A válasz erre a kérdésre egyértelműen negatív: az Európai Unió nem demokratikus intézmény. A politikai szakirodalomban ezt a tényt némi eufe­mizmussal a demokrácia-deficitfogalmával jelölik (Beetham-Lord 1998; Follesdal 1998; Gustavsson 1998; Katz 2003; Moravcsik 2004; Rittberger 2004; Schmitter 2003). Az alábbiakban először a de­mokrácia-deficit procedurális, majd szubsztantív dimenziójáról lesz szó.

DEMOKRÁCIA-DEFICIT A KORMÁNYZATI-INTÉZMÉNYI DIMENZIÓBAN (PROCEDURÁLIS DIMENZIÓ)

Az Uniót jellemző demokratikus-deficit legtöbbet emlegetett tényezője, hogy az uniós intéz­ményrendszer politikailag leggyengébb láncszeme az Európai Parlament (ÉP), melynek hatalma el­törpül a legfontosabb két politikai döntéshozó intézmény, a Bizottság és a Tanács mellett. Az Európai Parlament nemcsak, hogy nem az európai politika elsődleges arénája, de még az uniós törvényho­zási folyamatnak is csak másodlagos szereplője.²

A demokratikus-deficit másik eleme, hogy az Unió kormányának tekinthető Bizottság igen kevés­sé hasonlítható a parlamentáris demokráciákban megszokott kormányokhoz, inkább bürokratikus jellegű testület. A Bizottság politikai és személyi összetétele nem az Európai Parlament pártpoliti­kai összetételének függvénye, miként a parlamentáris kormányoknál megszoktuk, hanem a tagál­lamok közti alku (és jelölés) eredménye. A Bizottság tagjai, a biztosok, inkább országok, mint poli­tikai irányzatok képviselői, noha a Bizottság tevékenyégét egészében leginkább az „uniós" érdekek képviselete, érvényesítése jellemzi (uniós technokrácia). A demokrácia-deficit ott jelentkezik, hogy a Bizottság kormányzati tevékenysége szinte semmilyen módon sem vezethető vissza az uniós álla­mok polgárainak az európai parlamenti választásokon kifejezett politikai akaratára, de a nemzetál­lami parlamentek politikai összetételére sem.³ A bizottsági tagság a tagállami kormányok által dele­gált pozíció.

Ennek a helyzetnek tulajdonképpen megfelel, hogy jogköre és politikai súlya alapján az Unió csúcsszervének a tagállamok kormány- illetve államfőit tömörítő Európai Tanács (ÉT) - illetve tágab­ban a megfelelő szakminisztereket tömörítő Miniszterek Tanácsa (MT) tekinthető. Ez kifejezi azt is, hogy az Unió eredendően kormányközi, és nem szupranacionális szervezetként jött létre. A Tanács a nemzetállami érdekek közti alku intézményes színtere. Itt dőlnek el az Unió egészét érintő nagy politikai és intézményes kérdések, így a Konvent által kidolgozott alkotmánytervezet sorsa is az ál­lam- és kormányfők, illetve a kormányokat képviselő külügyminiszterek kezébe került. A Tanács túlsúlya azt jelenti, hogy az Unió intézményrendszerében a tagállamok demokratikusan megválasztott kormányai játsszák a vezető szerepet.

Csakhogy a kormányok-kormányfők nemzetállami szinten az állampolgárok számára többé-ke­vésbé nyomon követhető tevékenységével szemben az Uniós szinten való tevékenysége szinte tel­jességgel követhetetlen, átláthatatlan. A demokratikus elszámoltathatóság hiánya így nemcsak a Bizottságot, hanem a Tanácsot is jellemzi. A Tanács konszenzusos, vagy minősített többséggel - rá­adásul zárt ajtók mögött - hozott döntéseiben elmosódik az egyes kormány- és államfők, illetve a kormányok felelőssége. Az állampolgárok számára így az egész Unió valami átláthatatlan, nemzetál­lamuk fölé tornyosuló szervezetként jelenik meg, melynek nincsenek felelős, elszámoltatható veze­tői, ahol nincsenek azonosítható döntések. Az Uniót a transzparencia hiánya jellemzi, ami a demok­rácia-deficit további eleme.⁴

 

            A Parlament hatásköreinek bővülése és társjogalkotóvá válása

 

            Az EP a nemzeti parlamentekhez hasonló hatáskörrel nem rendelkezett. A valódi parlamentté válás folyamatát az 1979-ben bevezetett közvetlen képviselőválasztás jelentette, amely erős legitimitációt adott a testületnek. Fokozatos térnyerés:

• az Egységes Európai Okmány tíz közösségi területen bevezette az ún. együttműködési döntéshozatali eljárást és a hozzájárulási jogkört (a Tanács a Parlament előzetes egyetértése alapján dönthet)
• a Maastrichti Szerződés  bevezette az ún együttdöntési eljárást: bizonyos területeken a Parlametet a Tanáccsal egyenrangú döntéshozóvá tette. A Parlamentet ez a jog a Szerződés 15 fejezetében illette meg, de nélküle ezeken a területeken nem születhet döntés és így a Parlament tulajdonképpen megkapta a társjogalkotói szerepet.
• Az Amszterdami Szerződés további 23, tartalmát tekintve is fontos területre kiterjesztve, az együttdöntési eljárást meghatározó döntési mechamizmussá tette és így  az EP már valóban komoly – bár továbbra sem egyenrangú – társjogalkotóvá vált (cca 50%-os arányban).

 

Döntéshozatali eljárások a Parlament bevonásának mértéke szerint

 

A döntéshozatali rendszer átláthatóságát és egyszerűsítését az Amszterdami Szerződéssel próbálták elérni a tagállamok. Az eljárások közül tkp. az első kettő alkalmazása jellemzi a közösségi jogalkotást:

• konzultációs
• együttdöntési
• hozzájárulási – igen ritka, néhány nagy horderejű kérédsben használt
• együttműködési – alaklmazása csak néhány, a pénzügyi unióval összefüggő területre szűkül

           

Hogy melyiket alaklmazzák, arról a Szerződés szövege pontosan rendelkezik.

 

      Konzultációs eljárás

 

Lényege, hogy  a Tanács csak a Parlament véleményének a beszerzése után dönthet. Időhúzás: a Parlament csak a számára elfogadható verzió elkészülte után bocsájtja véleményét a Tanács rendelkezésére.